Si en el plebiscito que se celebrará el domingo 25 de octubre en Chile gana la opción “Apruebo” –de los que quieren cambiar la Constitución vigente de 1980, redactada en dictadura–, uno de los asuntos centrales que debatirá la futura convención será el sistema de gobierno. Chile, como el resto de Latinoamérica, tiene una larga tradición presidencialista inspirada en Estados Unidos, de la que se han comenzado a alejar países como Perú y Uruguay. “Pero ninguno en la región tiene un sistema tan presidencialista como el chileno. Quizás México, pero, como es federal, hay más distribución del poder”, señala el abogado Ignacio Walker, coautor de Una nueva Constitución para Chile y ex ministro de Exteriores de Ricardo Lagos (2002-2006). “¿No habrá llegado la hora de someter al escrutinio crítico al presidencialismo chileno?”, se pregunta Walker.
Desde hace algunos meses los abogados constitucionalistas de Chile de todos los sectores participan de decenas de debates públicos y privados acerca de los contenidos constitucionales, bajo el escenario probable de que gane la opción para cambiarla. De acuerdo a la última encuesta Activa de septiembre, la opción por el “Apruebo” rondaría 67%, con un 53% de participación del voto probable. Incluso quienes defienden la Constitución actual participan de la discusión, porque se preparan para la que se consideran la principal batalla: el contenido del texto que regirá el destino del país en las próximas décadas. El sistema de Gobierno es uno de los asuntos centrales, junto con el estatuto de los derechos sociales, descentralización, las autonomías constitucionales de determinadas instituciones y el orden público económico, como la autonomía del Banco Central.
El enjuiciamiento al sistema presidencialista de Chile no es nuevo, pero se intensificó luego de las revueltas de hace justo un año, el 18 de octubre de 2019. “El estallido social y la pandemia nos han mostrado la crisis del híper presidencialismo ante nuestros ojos”, señala Tomás Jordán, abogado y coordinador del proceso constituyente del segundo Gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018).
Para Miriam Henríquez, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Alberto Hurtado, “si se realiza un diagnóstico del diseño y del funcionamiento del régimen político reciente, se observa una serie de problemas que justifican introducir cambios a este híper presidencialismo”. La académica explica que, en Chile, el presidente de la República concentra en gran medida el poder del Estado, en contraste con el Congreso Nacional, que tiene un papel legislativo y fiscalizador pero no tiene la responsabilidad institucional de gobernar. “De esta manera, el Congreso aparece debilitado frente al Gobierno. Además, si el presidente no tiene mayoría parlamentaria, como ocurre actualmente, se genera un bloqueo institucional que no favorece la gobernabilidad. El régimen tal como está diseñado no permite salidas a esta traba”, señala Henríquez.
Una Constitución “protegida” de la ciudadanía
De acuerdo a Walker, “en la Constitución de 1980 hubo un sesgo muy contrario al Parlamento, a los partidos y a la representación proporcional y se reforzó la figura del presidente en una serie de materias, justamente para quitarle facultades históricas al Parlamento”. El abogado entrega algunos ejemplos: no puede haber una iniciativa de ley de origen parlamentario sobre negociación colectiva, porque le corresponde al presidente. Lo mismo que el nombramiento de embajadores, que no deben ser ratificados por el Senado. “Pinochet, como comandante en jefe y director supremo, quiso una Constitución que definió como ‘protegida y autoritaria’. ¿Protegida de quién? De la ciudadanía. Y autoritaria por la concentración del poder en el presidente de la República. Es lo que tenemos a pesar de los cambios que hemos hecho en los últimos 30 años, que no son menores: 53”, señala.
Jordán caracteriza el sistema actual como “trabado y bloqueado entre el presidente de la República y el Congreso”. “Esto lo planteamos cuando presentamos a discusión el borrador de nuestro texto en 2018 y un año después, con el estallido, la realidad lo mostró en forma expansiva”, indica sobre su libro Crisis del híper presidencialismo chileno y nueva Constitución: ¿Cambio al régimen político?, que escribió junto a la politóloga Pamela Figueroa y al economista Nicolás Eyzaguirre.
En el texto, que fue recientemente publicado en Chile, los autores describen bien lo que, a su juicio, ha ocurrido con el diseño institucional chileno, “específicamente en lo relativo a la relación del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo y del funcionamiento efectivo de dichas instituciones en un contexto histórico, político y social determinado por la crisis más profunda del sistema de partidos”. Indican que la historia de Chile “es una historia de desentendimiento entre el Ejecutivo y Legislativo”.
Apuntan al pasado, pero a su vez al presente, sobre todo a lo que ha ocurrido luego de las revueltas de hace un año: el presidente Sebastián Piñera fue elegido en 2017 con el 54,3% y entró a su segundo período con muchos proyectos, pero en con un Gobierno presidencialista con minorías en ambas cámaras del Poder Legislativo. “Con un Congreso de liderazgos individualistas y altos quórum para algunas leyes, lo deja en una situación de tener que comprometer su programa de Gobierno, debiendo conciliar su legitimidad electoral con la del Parlamento”, señalan en el libro. Para los autores, “el resultado de un Gobierno presidencial es la consecuencia de su programa filtrado por el cedazo del Congreso, pero sin incentivos para la colaboración de este último con el primero”.
Jordán indica que lo más grave que ha quedado al descubierto en el último año en Chile es “la imposibilidad de sostener un Gobierno con minoría en el Congreso” y apuesta a avanzar hacia esa búsqueda de coincidencia entre Ejecutivo y Legislativo y partidos fuertes. “Si no, estamos condenados a la crisis y a solo sostenernos en la ética de la responsabilidad de los políticos, no en la arquitectura constitucional. Partidos fuertes y pocos para tener capacidad de negociación y armar mayorías”, indica el abogado constitucionalista.
Pero no existe consenso sobre un eventual reemplazo del sistema presidencial. Para el académico Sebastián Soto, abogado constitucionalista y asesor de La Moneda en estas materias, “la crisis actual, más que una crisis del régimen de Gobierno, es una crisis de la política y principalmente, de la política radicada en el Congreso”. A su juicio, es en el Parlamento donde “la política ha perdido sus bordes y se ha emancipado de sus reglas”, lo que se aprecia en el “abuso” de herramientas como las acusaciones constitucionales (impeachment o procesos de destitución): se han presentado nueve desde marzo de 2018. “Es una paradoja que un Congreso tan debilitado en su prestigio como el nuestro, reclame más poder”, añade Soto.
El constitucionalista está a favor de corregir algunos defectos del régimen de Gobierno, pero dentro del presidencialismo. “Debiéramos encontrar mejores mecanismos de cooperación entre el Congreso y el presidente de la República, al igual que formas para fortalecer la alianza entre el Gobierno y el oficialismo en el Parlamento. Ambos son problemas que la eventual nueva Constitución debería abordar”, indica el académico de la Universidad Católica.
Soto indica que existen varias “buenas razones” para mantener el presidencialismo: por su tradición política en Chile, donde la ciudadanía le reclama soluciones a los mandatarios; porque el presidente le da estabilidad al ejercicio del poder y, entre otras, porque “en sociedades tan complejas, se hace necesario fortalecer la capacidad de los Gobiernos” y no dividir el Ejecutivo, como el sistema semipresidencial francés, que se mira con interés desde otros sectores. “En Chile existe una especie de sueño sobre esa nueva forma de hacer Gobierno que está de moda entre algunos intelectuales”, analiza el constitucionalista que escucha La Moneda.
Las diferentes posturas no están organizadas en el eje izquierda-derecha: hay partidarios de uno y otro sistema en todo el arco político. Mientras Walker apunta a los beneficios de un sistema parlamentario como España o Alemania, Jordán apuesta por un presidencialismo parlamentarizado, un modelo que explica ampliamente en su libro junto a Figueroa y Eyzaguirre. Henríquez, en tanto, está por “la introducción a un régimen presidencial ciertas instituciones propias del régimen parlamentario”.